ADMINISTRATIEVE RECHTSCOLLEGES: DE PROFESSIONELE TUCHTRECHTSCOLLEGES, DE BESTENDIGE DEPUTATIES EN DE PROVINCIALE BEROEPSKAMERSProf. dr. L. Huyse, H. Sabbe, G. Van der biesen, B. Vanneuville, M. Verbruggen, KU Leuven
Het Instituut Recht en Samenleving van de KU Leuven onderzocht, in het kader van het Programma Burger en Rechtsbescherming, de organisatie en werking van drie groepen rechtscolleges :
- de professionele tuchtrechtscolleges
- de bestendige deputaties
- de provinciale beroepskamers
Hieronder volgt, voor iedere afzonderlijke groep, een samenvatting van de voornaamste bevindingen. Aan het deel over de provinciale beroepskamers voegden wij een bondige bespreking van de arbeidsrechtbanken toe, die op 1 maart 1993 de bevoegdheid van de provinciale beroepskamers overnamen. Als besluit worden enkele gemeenschappelijke vaststellingen op een rijtje geplaatst.
1. De professionele tuchtrechtscollegesIeder beroep kent zijn eigen normen en gebruiken. In een aantal beroepsgroepen zien bijzondere rechtscolleges erop toe dat de beroepsbeoefenaars die "codes" naar behoren naleven. Dit zijn de professionele tuchtrechtscolleges, die opgericht werden voor artsen, apothekers, dierenartsen, advocaten, notarissen, gerechtsdeurwaarders, architecten, accountants, bedrijfsrevisoren, boekhouders en immobiliënmakelaars. De tuchtrechters zijn beroepsgenoten van de beklaagde, al zetelen in de tuchtrechtscolleges van tweede aanleg ook één of meer magistraten.
Bij de uitbouw van de professionele tuchtrechtscolleges vertrok de wetgever niet van een welomlijnde visie. Beduidende verschillen inzake organisatie, bevoegdheid en tuchtrechtspleging waren hiervan het gevolg.
De tuchtrechterlijke organisatie biedt nog steeds een zeer heterogene aanblik. In sommige beroepsgroepen beperkt de rechtsmacht van de tuchtrechtscolleges zich tot een gerechtelijk arrondissement of een provincie, in andere strekt zij zich uit tot het nationale grondgebied. De eenheid van rechtspraak is in deze laatste beroepsgroepen vanzelfsprekend vlotter te verwezenlijken.
Ook het aantal beroepbeoefenaars waarover een tuchtrechtscollege rechtsmacht uitoefent, loopt sterk uiteen. De provinciale raad van geneesheren van Franstalig Brabant heeft 7.700 leden, de arrondissementskamer van gerechtsdeurwaarders van Neufchâteau ziet toe op 5 leden. Het laat zich aanzien dat dergelijke verschillen een weerslag hebben op de omvang en de intensiteit van het toezicht op de beroepsbeoefenaars.
Ook de samenstelling van het takenpakket waarmee de wetgever de tuchtrechtscolleges belastte, is behoorlijk verscheiden. Zij spreken immers niet alleen recht, maar zijn ook - à la carte - geroepen om diverse administratieve taken te behartigen, advies te verstrekken, de toegang tot het beroep te organiseren en zelfs regelgevend op te treden. De eigenlijke tuchtrechtspraak verwordt daarbij soms tot een louter accessoire bevoegdheid.
De rechtsprekende bevoegdheid van de tuchtrechtscolleges laat zich overigens niet licht omschrijven. Ratione personae is hun rechtsmacht weliswaar nog onomstreden: zij kunnen slechts oordelen over de leden van de betrokken beroepsgroep. Ratione materiae is er heel wat minder eenduidigheid: de tuchtrechtscolleges waken erover dat zij, die een bepaald beroep uitoefenen, hun beroepsplichten vervullen. In de praktijk slaan de tuchtrechtscolleges zelden grenspalen rond het begrip "beroepsplichten". Artsen wordt vaker tuchtrechtelijk gesanctioneerd voor verkeersinbreuken dan voor foute chirurgische ingrepen. Een advocaat zal de sterke arm van zijn tuchtraad voelen wanneer hij gelden van zijn cliënten misbruikt, maar ook wanneer hij zich in een casino aan een kansspel waagt. Kortom, voor iedere gedraging, ieder "doen of niet-doen", ongeacht of het zich binnen dan wel buiten de professionele sfeer situeert, kan een beroepsbeoefenaar door zijn tuchtoverheden ter verantwoording worden geroepen.
Ook in de tuchtrechtspleging, het procesrecht, betrachtte de wetgever geen eenvormigheid. Zijn regie-aanwijzingen bleven trouwens zeer summier, welhaast lapidair. De tuchtrechtscolleges ontwierpen, in ruime autonomie, een tuchtprocesrecht dat getekend werd door traditionele beginselen zoals de plicht tot discretie en rechtschapenheid. In de jaren '80 ontmantelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de eigenheid van de tuchtprocedure door - mits zekere nuances - artikel 6,1 van het E.V.R.M. op deze procedure toepasselijk te verklaren. Sedertdien moeten discretie en rechtschapenheid wijken voor openbaarheid en de rechten van verdediging. Rechtsbescherming in het tuchtprocesrecht is voortaan niet langer een ideaal doch een concrete vereiste. In de tuchtprocedures van de verschillende beroepsgroepen treft men de blauwdruk van artikel 6,1 aan, waardoor het tuchtprocesrecht formalistischer doch ook eenvormiger werd. Bijgevolg bezit het tuchtprocesrecht in de onderscheiden beroepsgroepen toch dezelfde grondtrekken.
De tuchtprocedure kan ambtshalve, op initiatief van de tuchtoverheid zelf, worden opgestart. Er bestaat binnen de beroepsgroepen evenwel geen georganiseerde opsporing van tuchtvergrijpen. De tuchtoverheden oefenen wel een sluitend toezicht uit op de verhoudingen tussen de ordeorganen en de beroepsbeoefenaars, maar de verhoudingen tussen de beroepsbeoefenaars onderling en tussen beroepsbeoefenaars en cliënten blijven goeddeels aan dit toezicht onttrokken. Die lacune wordt enigszins ondervangen door de brede rechtsingang van de tuchtrechtscolleges. Naast het ambtshalve bevolen onderzoek kan de procedure ook door een klacht worden opgestart. Collega's, het parket, cliënten en zelfs derden die van geen belang getuigen, zijn gerechtigd een klacht neer te leggen. Niettemin komen vele professionele tekortkomingen nooit ter kennis van de tuchtrechtscolleges. Vooral een cliënt kiest maar moeizaam voor de weg naar een tuchtrechtscollege. Daarvoor bestaan meerdere oorzaken. Weinig vertrouwd met de vaktechnische aspecten van de betrokken beroepen, vergewist de cliënt zich er niet van dat hij het slachtoffer is van een onrechtmatigheid. Vaak heeft hij ook slechts een vage en inaccurate notie van het bestaan van tuchtrechtscolleges, want de tuchtrechtspleging speelt zich nog steeds af achter de weinig transparante muren van de beroepsordes. Hij onderkent bovendien het belang niet dat hij bij een eventuele klacht heeft: een tuchtproces levert hem immers geen financiële of materiële voldoening. Tuchtrechtscolleges boezemen hem tenslotte weinig vertrouwen in: doordat zij minstens partieel uit beroepsbeoefenaars samengesteld zijn, verwacht hij weinig heil van een klacht.
In de praktijk start vrijwel ieder tuchtonderzoek bij de voorzitter van het tuchtrechtscollege. Hij neemt als eerste kennis van de klacht en besluit, informeel en discretionair, om nadere inlichtingen in te winnen. De aard en de omvang van zijn activiteiten, en in het bijzonder zijn optreden naar aanleiding van een klacht van een cliënt, zijn onmogelijk na te gaan zolang hij de klacht niet voor het bureau of de tuchtraad zelf brengt. In vele tuchtrechtscolleges lijkt hij het gros van de tuchtzaken trouwens soeverein af te handelen. Hij vormt een zwaartepunt in de tuchtrechtspleging, een buffer die de doorstroming van tuchtzaken naar de eigenlijke tuchtraden determineert en niet zelden grotendeels afsluit. Het tuchtprocesrecht, zoals dat tijdens de afgelopen 15 jaar, langs wetteksten en uitvoerige rechtspraak, hervormd werd, blijft vaak een ongebruikte piste. Die diffuse rechtsingang verhindert overigens dat zinvol en betrouwbaar cijfermateriaal over de tuchtrechtspraak wordt verzameld. Sommige tuchtrechtscolleges behandelen in de loop van een jaar niet één tuchtzaak, terwijl de voorzitter wel meerdere tientallen dossiers verwerkt.
Indien de tuchtraad toch wordt gevat, ontrolt zich een standaardprocedure die de rechten van de verdediging waarborgt: de beroepsbeoefenaar heeft een inzagerecht in het dossier, kan zich door een raadsman laten bijstaan, kan zich op een - in beginsel openbare - zitting verdedigen en beschikt over de gewone rechtsmiddelen. Alleen de kamers van notarissen spreken in eerste en laatste aanleg recht.
In die - vernieuwde - tuchtprocedure vindt de rechtsbescherming van de verdachte beroepsbeoefenaar een aantal waarborgen, althans in zoverre het tuchtrechtscollege bevoegd is om zware tuchtsancties op te leggen. De procedurevoorschriften van artikel 6,1 van het E.V.R.M. strekken zich immers niet uit tot de tuchtrechtscolleges die enkel morele - zogenaamd lichte - sancties kunnen uitspreken. Ook andere onvolkomenheden ontsieren de rechtsbescherming van de beroepsbeoefenaar. Zo is er de breed gedefinieerde rechtsmacht van de tuchtrechtscolleges, waardoor iedere gedraging tot tuchtvergrijp kan worden gekwalificeerd. Bovendien hoeft de tuchtrechter zich, in tegenstelling tot de strafrechter, niet te bekommeren om complexe voorschriften inzake de straftoemeting. Voor de beroepsbeoefenaar betekent dit dat hij, voor eenzelfde tuchtvergrijp, een vaderlijke vermaning kan oplopen maar ook een tijdelijk of zelfs definitief beroepsverbod. De rechtszekerheid blijft, bij zoveel tuchtrechterlijke vrijheid, niet altijd overeind.
De toepasselijkheid van artikel 6,1 van het E.V.R.M. op de tuchtprocedure mag overigens geen foutieve verwachtingen wekken. Zo zetelt menig tuchtrechtscollege nu wel met open deuren, maar méér dan een symbolische betekenis heeft dit vaak niet. Geregeld verzoekt de beroepsbeoefenaar trouwens zelf om een behandeling achter gesloten deuren.
De nog onvolkomen rechtsbescherming van de beroepsbeoefenaar is niettemin veel ruimer dan die van de klagende cliënt. Een cliënt put door het neerleggen van een klacht zijn rechten in de tuchtprocedure meteen uit. Hij kan niet eisen "gehoord" te worden of inzage te krijgen in de dossierstukken. Hij weet niet of aan zijn klacht enig gevolg wordt gegeven. Een tuchtrechtscollege is evenmin verplicht hem kennis te geven van de uiteindelijke uitspraak. Ook rechtsmiddelen blijven hem onthouden. Een cliënt wordt, kortom, in een tuchtrechtelijk geding niet beschouwd als partij. Zulks komt het vertrouwen van de burger in de tuchtrechtspraak niet ten goede en kan een schijn van partijdigheid verwekken. Dit voedt de gedachte dat het tuchtrecht eigenlijk in hoofdzaak de belangen van de beroepsgroep dient en niet het belang van de cliënt of de gemeenschap. Een nauwere betrokkenheid van de cliënt bij de tuchtprocedure zou de openheid en de geloofwaardigheid van de tuchtrechtspraak kunnen bevorderen.
Uit onderzoek blijkt overigens dat tuchtrechtscolleges opteren voor een terughoudend beleid telkens de verhoudingen tussen een beroepsbeoefenaar en zijn cliënt ter discussie staan. Slechts bij schaarse gelegenheden wordt een tuchtsanctie opgelegd aan een beroepsbeoefenaar die beneden de geldende kwaliteitsnormen presteerde. Verklaringen daarvoor zijn legio: er is het ontbreken van technische normen waaraan beroepsbeoefenaars moeten voldoen, er is de therapeutische vrijheid waarvan sommige beroepsgroepen genieten, er zijn tenslotte de ruime reserves die beroepsbeoefenaars in acht nemen bij de beoordeling van elkaars vakbekwaamheid. Een ruimere inbreng van de cliënt in de tuchtprocedure zou, minstens gedeeltelijk, aan deze wankele kwaliteitscontrole kunnen remediëren. Veel méér dan ordeorganen en het parket kunnen cliënten de aanbrengers van klachten over een onzorgvuldige beroepsuitoefening zijn.
2. De bestendige deputatie als rechter in fiscale geschillenDe 589 gemeenten en 9 - weldra 10 - provincies die België rijk is, zijn van oudsher bevoegd om belastingen te heffen. Met veel zin voor fiscale verbeelding hebben zij deze bevoegdheid ingevuld: huisvuil en leegstaande woningen, balkons en caféspelen, honden en pony's, volksbals en vogelvangsttoestellen, kortom alles wat des mensen is, wordt ergens te lande wel door één of andere lokale overheid belastbaar geacht. De gevorderde sommen zijn doorgaans klein, althans naar verhouding met de directe belastingen. Dit neemt niet weg dat jaarlijks zo'n 50.000 belastingplichtigen formeel "reclameren". Naar hun oordeel worden zij ten onrechte of minstens te zwaar aangeslagen. Zij pogen verhaal te halen bij de bestendige deputatie. Dit provinciale bestuursorgaan kan bogen op een rijk doch turbulent verleden als administratief rechtscollege. Ook vandaag nog spreekt de bestendige deputatie recht in een bonte waaier van geschillen: betwistingen over gemeenteraads- en O.C.M.W.-raadsverkiezingen, geschillen over de eindrekeningen van ontvangers, over de verplichte uitgaven van gemeenten,... Vanouds zijn de gedeputeerden ook rechter in bepaalde betwistingen over lokale belastingen. In 1986, bij de hertekening van dit contentieux, nomineerde de wetgever de bestendige deputatie zelfs tot enige rechter in lokale fiscale geschillen.
Luttele maanden later schreef de wetgever ook een gloednieuw scenario voor de bezwaarbehandeling. Leidmotief hierbij was de rechtsbescherming. De wetgever beijverde zich ervoor dat de nieuwe geschillenprocedure een kritische toetsing aan het E.V.R.M. (het onpartijdigheidsbeginsel even buiten beschouwing gelaten) met glans kon doorstaan. Zoals zo vaak vertaalde die eerbied voor de grondrechten zich echter in een proliferatie van pleegvormen. Kernachtig verwoord komt de fiscale bezwaarprocedure op het volgende neer: de ontevreden belastingplichtige zendt een bezwaarschrift naar de provinciale administratie, die hem onmiddellijk een ontvangstbewijs toestuurt. De provinciegriffier brengt dit ter kennis van de tegenpartij (een gemeente of de provincie zelf). Beide partijen wisselen, door toedoen van de provinciale administratie, memories uit. Tijdens een openbare terechtzitting van de bestendige deputatie kunnen zij nogmaals hun standpunt verwoorden. De bestendige deputatie kan een aanvullend onderzoek bevelen. Tenslotte spreekt zij, opnieuw in een openbare terechtzitting en binnen zes maanden na aflevering van het ontvangstbewijs, de met redenen omklede eindbeslissing uit. Voor zover de waarde van de aanvraag ten minste 10.000 frank bedraagt, kan tegen deze beslissing beroep worden ingesteld bij het hof van beroep. In de overige gevallen staat enkel een voorziening in cassatie open.
De fiscale bezwaarprocedure voor de bestendige deputatie werd in ruime mate gemodelleerd naar de procedureregeling voor de afdeling administratie van de Raad van State. Voor de lokale belastingen bleek zij van meetaf aan "topzwaar".
Eerste slachtoffer hiervan is de provinciale administratie. Zij heeft de ondankbare opdracht om die 50.000 bezwaren binnen een redelijke termijn te begeleiden doorheen de hervormde procedure. Voor talloze bezwaren blijkt die procesgang echter hoogst inadequaat of zelfs overbodig. Vele bezwaren zijn immers vermomde vragen om informatie. Andere bezwaren zijn gericht tegen een materiële vergissing van de gemeente of de provincie, want de belastingheffende overheden slaan, in al hun fiscale inventiviteit, de bal méér dan eens mis : het huisvuil is dit jaar al eens belast, de leegstaande woning staat niet leeg en de hond is vorig jaar gesneuveld. In iedere provincie smokkelen de administraties dergelijke bezwaren, langs allerlei sluipwegen, uit het contentieux. Men wendt technieken van het administratief beroep aan (vaststelling van oninvorderbare aanslag) of schrijft de bezwaarindiener een verhelderende brief waarna het dossier gesloten wordt.
De echte geschillen zijn dan ook "ari nantes in gurgite vasto". Ook hier echter slaat de experimenteerdrift van menige administratie toe. Zelfs deze bezwaren worden frequent afgehandeld langs een vereenvoudigde procedure, waarbij vooral de omslachtige vormen die de tegenspraak organiseren, worden omzeild. De memorie van de gemeente of de provincie wordt vaak niet aan de bezwaarindiener toegezonden, de openbare terechtzitting wordt geruisloos afgevoerd. Soms zoekt de administratie hierbij de (stilzwijgende) instemming van de bezwaarindiener, vaker beslist zij echter op arbitraire wijze over de vorm van rechtspleging. Toch, zo argumenteren de administraties eenstemmig, is dit een verantwoord beleid: de ontevreden belastingplichtige vraagt immers geen tegensprekelijk debat, doch een snelle uitspraak.
Die snelle uitspraak krijgt de belastingplichtige echter, alle administratieve wisseloplossingen ten spijt, meestal niet. Schaars zijn de bezwaren die beslecht worden binnen zes maanden, - de termijn die de wetgever zelf als streefnorm suggereert. Ook de andere nobele bedoelingen van de wetgever verwateren in de praktijk. De provincies hanteren vrij willekeurige criteria bij de toepassing van de rechten van verdediging. Het gelijkheidsbeginsel wordt systematisch geschonden. De bestendige deputatie, tenslotte, kwijt zich maar met mondjesmaat van haar rechtsprekende taak: zij verlaat zich op de administratie, die de eigenlijke rechter is in het contentieux van de lokale belastingen. Bovendien kan de bestendige deputatie niet de vereiste geloofsbrieven inzake onpartijdigheid voorleggen. In ieder geschil over provinciale belastingen is zij tegelijk rechter en (verwerende) partij. Ook bij de berechting van geschillen over gemeentelijke belastingen komt haar onpartijdigheid in het gedrang. Tenslotte schept zij, als politiek verkozen orgaan, de indruk afhankelijk te zijn van de kringen waaruit zij ontstaan is. Voor de structurele schending van het onpartijdigheidsbeginsel tekent de wetgever trouwens zelf, - een dissonant in de wetswijzigingen van 1986-87 die zo opzichtig de stempel van de rechtsbescherming droegen.
Tussen wet en praktijk gaapt dus een kloof, in sommige provincies al breder dan in andere. Rechtszekerheid en rechtsbescherming zijn daardoor, ondanks de intenties van de wetgever en de inspanningen van menige administratie, niet integraal gewaarborgd. Dit onderzoek leert evenwel dat een strenge afdwinging van de wetgeving, althans in dit contentieux, niet de aangewezen route naar een werkzame rechtsbescherming is. De belastingplichtige is wellicht beter gediend met andere, meer structurele ingrepen.
Een aanzienlijke portie van het bezwarenpakket ontspringt reeds in de "prejudiciële fase". Méér diligentie en eenvormigheid bij de belastingheffing zouden de rush naar de bestendige deputatie sterk kunnen indijken. Het invoeren van algemene gemeente- en provinciebelastingen kan daartoe een eerste aanzet zijn.
Een tweede ontvetting bestaat in het de-jurisdictionaliseren van het contentieux. Door de belastingheffende overheid te verplichten haar beslissing te heroverwegen, kan de ontevreden belastingplichtige, snel en zonder veel pleegvormen, uitsluitsel krijgen over zijn bezwaar.
Beide filters kunnen het contentieux wel uitdunnen, doch niet opheffen. Sommige belastingplichtigen zullen niet berusten in het heroverwogen standpunt van de overheid. Deze "echte" geschillen moeten worden beslecht door een onafhankelijke en onpartijdige rechter, die oordeelt volgens de algemene beginselen van behoorlijke rechtsbedeling. Die rol kan echter niet langer aan de bestendige deputatie toekomen. De roeping van dit politiek samengestelde bestuursorgaan ligt niet in de geschillenbeslechting. Wie dan wel de rechter in lokale fiscale geschillen moet worden, kan misschien blijken bij een ruimere hervorming van het administratieve contentieux. Die hervorming mag in ieder geval niet voorbijgaan aan de geschillen over lokale belastingen.
3. In beroep gaan tegen een O.C.M.W.-beslissingHet is een taak van de overheid te voorzien in de basisbescherming van personen die daartoe over onvoldoende eigen middelen beschikken. Aan deze opvatting gaf de wetgever in de jaren '70 vorm door het invoeren van twee minimum-voorzieningen: het recht op bestaansminimum en het recht op maatschappelijke dienstverlening.
Het bestaansminimum wordt toegekend aan alle Belgen, EG-onderdanen, erkende politieke vluchtelingen en staatlozen die meerderjarig zijn, werkelijk in België verblijven en over geen toereikende bestaansmiddelen beschikken. Dit "leefgeld" is een forfaitair bedrag per jaar. De aanvraag tot uitkering dient gericht tot het O.C.M.W. Tegen de beslissing van het O.C.M.W. kan beroep worden ingesteld bij de arbeidsrechtbank.
Ieder persoon, ongeacht zijn nationaliteit of statuut, kan aanspraak maken op maatschappelijke dienstverlening. De dienstverlening kan zowel financieel, materieel als immaterieel van aard zijn en wordt verstrekt zodra een persoon niet langer in staat is te voorzien in een menswaardig bestaan. Ook de maatschappelijke dienstverlening wordt door het O.C.M.W. toegekend, - of geweigerd. Betwistingen over de maatschappelijke dienstverlening werden tot voor kort evenwel niet door de arbeidsrechtbanken doch door provinciale beroepskamers beslecht. In het decennium 1981-1990 behandelden deze administratieve rechtscolleges 26.000 klachten, hetgeen illustreert dat dit geen marginaal contentieux is.
Op 1 maart 1993 namen de arbeidsrechtbanken deze (enige) bevoegdheid van de provinciale beroepskamers over. Voortaan worden alle beroepen betreffende O.C.W.M.-beslissingen - zowel deze inzake bestaansminimum als deze inzake maatschappelijke dienstverlening - door de arbeidsrechtbanken behandeld.
Ook al verdwenen de provinciale beroepskamers, toch is het nuttig hun werking in kaart te brengen. Zo ontstaat alvast een vergelijkingspunt met en een evaluatiecriterium voor de opvolgers, de arbeidsrechtbanken.
Rond de 11 provinciale beroepskamers was in de loop der jaren immers menige controverse ontstaan. De dualiteit van de bezwaarprocedure tegen O.C.M.W.-beslissingen was reeds geruime tijd het voorwerp van kritiek. Voor de rechtzoekende bleek de dubbele procedure hoogst verwarrend: diende hij tegen de O.C.M.W.-beslissing een beroep in te stellen bij de provinciale beroepskamer of bij de arbeidsrechtbank?
De provinciale beroepskamers hadden ieder vijf leden, benoemd voor zes jaar : een voorzitter (magistraat) en vier personen met een zekere deskundigheid in het maatschappelijk werk. De herbenoeming van de leden en de benoeming van nieuwe leden doorkruisten meermaals de vlotte werking van de beroepskamers.
Die werking bleek overigens bijzonder uiteenlopend naargelang de beroepskamer. De verschillen inzake procedure en organisatie, besluitvorming en procesduur waren zo groot dat het gelijkheidsbeginsel in het gedrang kwam. Het verschil tussen snelle of langzame behandeling en gelijk of ongelijk was vaak louter afhankelijk van de plaats waar het verzoek behandeld werd. De afwezigheid van een hogere beroepsinstantie droeg sterk bij tot dit gebrek aan rechtseenheid.
Een ander knelpunt vormde het niet-uitvoerbaar karakter van de beslissingen van de provinciale beroepskamers. Daardoor ontbrak het de verzoeker wiens klacht gegrond verklaard werd, aan middelen om het O.C.M.W. te dwingen tot naleving van de beslissing van de beroepskamer.
De meest zwaarwichtige kritiek op de provinciale beroepskamers betrof de behandelingstermijn van de klachten. De gemiddelde procesduur bedroeg 114 dagen, bijna tweemaal zoveel als de wettelijk voorgeschreven maximale termijn (60 dagen). Hoewel de toevloed van nieuwe klachten stagneerde vanaf 1985, bleef de achterstand in behandeling toenemen. Diverse oorzaken werden hiervoor aangehaald: de termijnen in de klachtprocedure waren vaag omschreven en op de overschrijding van een termijn stond geen sanctie; vele O.C.M.W.'s reageerden slechts laattijdig op het verzoek van de beroepskamer om een dossier neer te leggen; tussen de uitspraak en de betekening van de beslissing verliep vaak een onredelijk lange termijn. De gebrekkige medewerking van de O.C.M.W.'s was meermaals ingegeven door een onofficeel vreemdelingenbeleid. Talrijke vreemdelingengroepen, niet in het minst de kandidaat-vluchtelingen, komen niet in aanmerking voor het bestaansminimum maar wel voor de maatschappelijke dienstverlening. Dit roomt het budget van vele O.C.M.W.'s af. Door slechts met mondjesmaat medewerking te verlenen aan de procedure voor de provinciale beroepskamers, voerden de O.C.M.W.'s meteen een selectie door. Sommige kandidaat-vluchtelingen wachtten de uitspraak van de beroepskamer niet af en verdwenen naar een andere gemeente, waardoor een ander O.C.M.W. de dienstverlening ten laste diende te nemen.
Met de overheveling van de bevoegdheid van de provinciale beroepskamers naar de arbeidsrechtbanken beoogde de wetgever deze knelpunten op te ruimen. Het duale systeem, bron van rechtsonzekerheid, werd afgevoerd. Afgewezen verzoekers kunnen voortaan steeds verhaal halen bij de arbeidsrechtbanken.
Het procedureverloop voor de arbeidsrechtbanken wordt geregeld door strikte regels, waardoor de verschillen in organisatie en behandeling teruggedrongen worden. Bovendien zien de arbeidshoven toe op de eenheid van rechtspleging en rechterlijk beleid.
In tegenstelling tot de beslissingen van de provinciale beroepskamers, zijn de vonnissen van de arbeidsrechtbanken uitvoerbaar. Onwillige O.C.M.W.'s kunnen worden gedwongen de vonnissen die hen tot het verstrekken van maatschappelijke dienstverlening aanmanen, na te leven.
De procedure voor de arbeidsrechtbanken biedt, tenslotte, ook waarborgen voor een vlotte afhandeling van de beroepen. De niet-naleving van termijnen kan worden gesanctioneerd. Volgens de berekeningen van de arbeidsrechtbanken zelf neemt een doorsnee zaak zes weken tot twee maanden in beslag. Toch kan men nu reeds, één jaar na de bevoegdheidsoverdracht, vaststellen dat de houding van de arbeidsrechtbank - zowel van de griffie als van het arbeidsauditoraat en de rechters zelf - bepalend is voor de procestermijn. Sommige arbeidsrechtbanken tonen zich alvast weinig slagvaardig tegen de geringe medewerking van een O.C.M.W. Het arbeidsauditoraat wordt hierbij wel belemmerd door een te beperkte bevoegdheidsomschrijving: de arbeidsauditeur kan van het O.C.M.W. de nodige bestuurlijke inlichtingen wel vorderen, doch hij kan ze niet door eigen onderzoek verzamelen. Zo blijven de arbeidsrechtbanken afhankelijk van de medewerking van de bestuurlijke overheid.
4. Gemeenschappelijke bedenkingen
Professionele tuchtrechtscolleges, bestendige deputaties en provinciale beroepskamers vinden hun plaats binnen de brede waaier van de administratieve rechtscolleges. Het is een aloude bevinding, bijna een boutade, dat administratieve rechtscolleges zich minder dan gewone rechtbanken en hoven gebonden achten door vormen. Ook de drie bestudeerde groepen rechtscolleges gunnen zich een soms ruime procedurele soepelheid.
Dit komt, althans ten dele, voort uit de noden van de praktijk. De toeloop naar sommige rechtscolleges (met name bestendige deputaties en provinciale beroepskamers) is zo groot dat de wettelijke procesgang als hinderlijk ervaren wordt. Procedurevoorschriften worden dan gebogen naar de noden van de praktijk. Een efficiënte en pragmatische werking verdient immers, zo oordeelt menig administratief rechter, minstens zoveel toewijding als de formele gaafheid van de rechtspleging.
De druk van de omstandigheden voldoet evenwel niet als verklaring. Rechtscolleges met een lichte agenda wijken al evenzeer van het wettelijke scenario af. De geringe eerbied voor procesvormen heeft dus ook andere wortels. Eén daarvan houdt wellicht verband met de vaststelling dat vele administratieve rechtscolleges zichzelf niet primordiaal als rechtscollege beschouwen. Voor professionele tuchtrechtscolleges en bestendige deputaties hoeft dit weinig verwondering te baren: hun rechtsprekende opdracht is maar één van vele bevoegdheden. De dagorde van deze organen - vooral dan de bestendige deputatie, in iets mindere mate de tuchtrechtscolleges - wordt gedomineerd door andere dan rechtsprekende taken: bestuurlijk beleid, advies, administratie,... Rechtspraak is voor hen vaak een accessoire taak waarvan zij zich node - "omdat het nu eenmaal moet" - kwijten. Het ontbreekt hen wel eens aan gedrevenheid om die rechtsprekende bevoegdheid uit te oefenen met oog voor het vormelijke detail. Bovendien verliezen de grenzen tussen de onderscheiden bevoegdheden aan scherpte. Een gedeputeerde die zijn dagen vult met het voorzitten van allerhande beleidscommissies, neemt zijn op efficiëntie gerichte vergadertechniek wel eens mee naar de zitting waarin over fiscale bezwaren wordt geoordeeld.
Die cumulatie van bevoegdheden gold niet voor de provinciale beroepskamer. Dit administratief rechtscollege had slechts één bevoegdheid: rechtspreken. Toch namen ook de beroepskamers het niet zo nauw met de vormvoorschriften. Als administratief rechtscollege behoorden zij evenwel niet tot de rechterlijke, maar tot de uitvoerende macht, zij het dat ze geen deel hadden aan het actief bestuur. In die zin is het aannemelijk dat ook de beroepskamers zich minder een rechtscollege dan wel een radertje van de administratie achtten. Zij zagen zichzelf veeleer als het sluitstuk van een administratie die beslist over het recht op maatschappelijke dienstverlening, dan als het rechtscollege dat, volgens de formele geplogenheden van de rechtspraak, het beroep tegen een O.C.M.W.-beslissing behandelt.
Het wankele ontzag voor de vormvoorschriften vindt ook een verklaring in de persoon van de administratieve rechter. Meestal is hij geen beroepsrechter maar een lekenrechter. Bestendige gedeputeerden zijn verkozen politici. Vier van de vijf leden in een provinciale beroepskamer waren personen met een zekere deskundigheid in het maatschappelijk werk, - geen beroepsrechters. Alleen de voorzitter van de beroepskamer was een magistraat. Tuchtrechters zijn beroepsbeoefenaars, - artsen, architecten, advocaten, boekhouders, immobiliënmakelaars,... Slechts in sommige tuchtrechtscolleges, vooral in tweede aanleg, zetelen naast de beroepsbeoefenaars ook één of meer magistraten. Beroepsrechters hechten, vanuit hun scholing en ervaring, grote waarde aan een goede procesorde. Lekenrechters, anders geschoold en georiënteerd, leggen algauw de klemtoon op de dienende functie van het procesrecht: de rechtsprocedure hoort bovenal bij te dragen tot een correcte en humane oplossing van een individuele conflictsituatie. Centraal staat de toetsing van de materiële aanspraak van het rechtssubject, niet de techniek om die aanspraak te toetsen.
De vormvrijheid die vele administratieve rechtscolleges zich veroorloven, ontspringt ook aan hun ruim toegemeten autonomie. De wetgever toonde zich karig bij het uitschrijven van richtlijnen inzake de pleegvormen. Het gemene procesrecht is heel wat detaillistischer. De administratieve rechtscolleges hebben de speelruimte optimaal benut, al schroomden zij zich niet ervoor de bakens zonodig te verzetten.
De vormvervaging deint inderdaad ver uit. Het al of niet hanteren van bepaalde procesvormen en zelfs de uitkomst van het geschil zijn soms afhankelijk van dubieuze criteria: het statuut van de rechtzoekende, het bedrag van het bezwaar, de plaats van het geding, de alertheid van de partijen. Flexibiliteit wordt dan betaald met verminderde rechtseenheid, grotere rechtsonzekerheid en dreigende ongelijkheid. Het is die druk op de rechtsbescherming die ten grondslag van menige recente hervorming ligt.
Het heeft de wetgever ertoe aangezet de provinciale beroepskamers op te doeken en hun bevoegdheid toe te vertrouwen aan een orgaan van de rechterlijke macht, de arbeidsrechtbanken. De keuze voor de arbeidsrechtbanken was, in de woorden van de wetgever zelf, de keuze voor de meest beschermende rechtsinstantie.
Bij de hervorming van het contentieux der lokale belastingen opteerde de wetgever daarentegen voor de administratieve rechter, de bestendige deputatie, en niet voor de gewone rechter. Wel werd meteen een procesgang uitgetekend die de rechten van de belastingplichtige hoort te waarborgen.
De hervormingsgolf ging ook aan de professionele tuchtrechtscolleges niet voorbij. De beweging werd hier echter door het E.H.R.M. ingezet en pas naderhand door de wetgever overgenomen. Een betere rechtsbescherming van de beroepsbeoefenaar was de eerste betrachting.
De nieuwe procedurevormen, gesneden in functie van de rechtsbescherming, werden steeds van buitenuit opgelegd aan de administratieve rechtscolleges. Hun viel er geen hartelijk onthaal te beurt. Zowel de professionele tuchtrechtscolleges als de bestendige deputaties kijken met enig onbegrip tegen de hervormde procesgang aan. De nieuwe voorschriften ontnemen, zo houden zij voor, hun rechtspleging haar eigenheid. Ze zijn onaangepast, inefficiënt en overbodig. Beide groepen rechtscolleges blijven dan ook een zekere vormvrijheid huldigen. Het gros der tuchtgeschillen wordt beslecht langs alternatieve, informele pistes. De bestendige deputaties (en hun administratie) kiezen, voor de behandeling van een fiscaal bezwaarschrift, uit een veelheid van scenario's.
Een strenge afdwinging van het hervormde procesrecht is niet eenvoudig te verwezenlijken. Bovendien lijkt het niet de aangewezen route naar een betere en werkzame rechtsbescherming. De klassieke beginselen van behoorlijke rechtsbedeling leiden niet altijd tot een optimale jurisdictionele rechtsbescherming van de burger tegen de overheid. Vaak verzoekt de beroepsbeoefenaar zelf om een informele en discrete behandeling van zijn tuchtzaak. Vaak stemt de belastingplichtige in - of zou hij desgevraagd instemmen - met een verkorte procedure. De beginselen van behoorlijke rechtsbedeling laten zich niet zondermeer enten op de bestaande procedures. Voor ieder contentieux dient een aangepaste hervorming doorgevoerd, die rekening houdt met de eigenheid van de betwiste rechten en de aanspraken van de rechtzoekende. Wel hoort het sluitstuk telkens te bestaan uit een volwaardige jurisdictionele procedure die een waarborg biedt voor de rechtsbescherming van de burger.
Die laatste taak kan ongetwijfeld toekomen aan administratieve rechtscolleges. Toch leert het onderzoek dat daarbij enige reserves dienen in acht genomen. Het is inopportuun rechtsprekende bevoegdheid samen met andere taken te bundelen in één orgaan.
Administratieve rechtscolleges zouden zich, net zoals de rechtbanken en hoven van de rechterlijke macht, uitsluitend met rechtspraak mogen inlaten.
Ook bij de samenstelling van de administratieve rechtscolleges past de nodige zorgvuldigheid. Zowel de professionele tuchtrechtscolleges als de bestendige deputaties roepen, door hun enkele samenstelling, vragen over onpartijdigheid op.
De keuze voor lekenrechters stuit niet op onoverkomelijke bezwaren. Hun ondogmatische benadering van het formalisme kan de toegankelijkheid en de menselijkheid van de rechtsprocedure ten goede komen. Het is evenwel raadzaam dat in het rechtscollege ook een beroepsrechter zetelt om te waken over de behoorlijke rechtsbedeling.
Publicatie:Administratieve rechtscolleges.
Prof. dr. L. Huyse, KU Leuven, 1994uitgeput
TUSSEN BURGER EN BELEID
Prof. dr. L. Huyse, K. Duerinckx, E. Van Dael, KU Leuven
Elke burger is gediend met een goede werking van het gerechtelijk apparaat. Die overweging ligt ten grondslag aan de kritiek die de laatste jaren herhaaldelijk over het gerecht is geuit. Vooral de gerechtelijke achterstand en de voor sommigen smalle toegang tot het gerecht zijn daarbij met de vinger gewezen. In dit debat is ten onrechte bijzonder weinig aandacht geschonken aan de werking van de administratieve rechtscolleges. Deze lacune is grotendeels te wijten aan de afwezigheid van adequate informatie over deze rechtsinstanties. In een eerste fase van het programma 'burger en rechtsbescherming' heeft het Instituut Recht en Samenleving van de KU Leuven van drie administratieve rechtbanken een monografie gemaakt. Het ging om de bestendige deputaties, de provinciale beroepskamers en de professionele tuchtrechtscolleges. In het rapport is opgemerkt dat het beleid inzake burger en rechtsbescherming zich niet mag beperken tot ingrepen ter hoogte van de rechtbanken. Er is, zo was in het rapport te lezen, evenzeer behoefte aan maatregelen die op de prejudiciele fase betrekking hebben. Voor vele geschillen tussen overheid en burgers en tussen burgers onderling is een formule van conflictbeslechting te bedenken die buiten de sector van de rechtsbedeling in stricte zin ligt. Ombudsdiensten zijn zo'n alternatieve instanties van conflictbehandeling. Toch rijst ook hier het probleem van de rechtsbescherming van wie een beroep doet op deze diensten. Daarom is door het Instituut Recht en Samenleving in een tweede fase van het programma 'burger en rechtsbescherming' een studie gemaakt van een zevental ombudsdiensten.Een ombudsdienst is een plaats waar, met de hulp van een bemiddelaar, het contact tussen burger en publieke of particuliere instantie vergemakkelijkt wordt. Over deze brug tussen individu en organisatie wordt in België al twintig jaar gepraat. De doorbraak van de ombudsformule kwam er op het einde van de jaren tachtig, begin van de jaren negentig. Op korte tijd zijn in de overheids- en privé- sector tal van ombudsdiensten opgericht.
Drie van de zeven hier besproken diensten behoren tot de profitsector in stricte zin. Zij werden in het leven geroepen door de Belgische Vereniging van Banken, de Beroepsvereniging der Verzekeringsondernemingen en de Beurs. Twee andere diensten behoren tot bedrijven die deels banden met de overheid hebben: de Maatschappij voor Intercommunaal Vervoer te Brussel en Sabena. De twee overige horen thuis in de overheidssector: de ombudsdienst van de Vlaamse Gemeenschap en de ombudsdienst van de stad Antwerpen.
Het rapport rust op twee benen. Aan de ene kant beschrijft het de juridische vorm waarin deze ombudsdiensten gegoten zijn. Daartoe is gebruik gemaakt van de regelgeving waarop elke ombudsdienst is gebouwd. Maar er is ook aandacht voor de werkelijkheid achter de juridische en formele bepalingen. Deze kant van de studie steunt op een analyse van de jaarverslagen, interne nota's en gesprekken met de bemanning van de ombudsdiensten. De reflectie over wenselijkheid en werkelijkheid bracht ons ertoe een aantal beleidssuggesties te formuleren.
Bij wijze van besluit hebben wij, uitgaande van onze onderzoekresultaten, een reeks voorlopige beslissingen en algemene suggesties geformuleerd. Daar de ombudsdiensten in België van vrij recente datum zijn, gaat het hier in geen geval om een definitief oordeel.
Wij stellen vast dat de regelgeving het vaakst in zeer algemene termen werd opgesteld, wat de bemiddelaars de nodige vrijheid van interpretatie geeft om de tekst aan elk geval aan te passen. Een te grote bewegingsvrijheid voor de bemiddelaars maakt daarentegen de weg vrij voor vage procedures en elkaar tegensprekende beslissingen. Sommige burgers staan ietwat wantrouwig ten opzichte van dat gebrek aan duidelijkheid en eenvormigheid.
Voor wat de ombudsdiensten van de overheid betreft, zou het rechtsstatuut van de bemiddelaars en van hun medewerkers een stevigere juridische basis moeten krijgen. Aspecten zoals onafhankelijkheid, benoeming en ontslag zijn heel wat meer aandacht waard dan nu het geval is. Het principe van de onafhankelijkheid van de bemiddelaar zou bij voorbeeld uitdrukkelijk worden vastgelegd in de regelgeving. Terzelfder tijd moeten er meer garanties komen om die onafhankelijkheid te waarborgen. Het is bovendien wenselijk dat de organisatie die autonomie in haar "bedrijfscultuur" inpast.
Meer dan eens is de afbakening van de bevoegdheid van de bemiddelaar ten opzichte van de rechter vaag. Zo kan men moeilijk weten of een verzoek waarvoor al een rechtspleging werd of is ingesteld al dan niet onder de bevoegdheid valt van de bemiddelaar. Dat punt moet worden verduidelijkt.
Het actieterrein van de ombudsdienst moet duidelijk worden afgebakend. Wanneer de bemiddelaar optreedt als beroepsinstantie, moet hier ook in een reglementaire grondslag worden voorzien. In dat geval moet ook een betere communicatie worden nagestreefd tussen het personeel van de organisatie en de ombudsdienst, in zoverre dat het principe van de "tweede instantie" zo min mogelijk de toegang tot de bemiddelaar negatief beïnvloedt.
In de regelgeving moet expliciet aangegeven worden dat de bemiddelaar als doorgeefluik kan fungeren. Gebruikers die inlichtingen of verduidelijkingen wensen over de activiteiten van de organisatie moeten ervan kunnen uitgaan dat zij door de bemiddelaar worden doorverwezen naar de bevoegde dienst.
Bij de doorverwijzing is het beter de informatierol van de bemiddelaar te beperken. Er kan immers geen sprake van zijn de informatiefunctie van de organisatie te laten overnemen door de bemiddelaar. De organisatie zelf moet erop toezien een coherent informatiebeleid uit te werken.
Wat de eigenlijke procedure betreft, lijkt het ons dat de volgende aspecten dienen te worden verbeterd, te weten de kennisgeving van de ontvankelijkheid, de indieningstermijn van een klacht, de tussenliggende contacten, de onderzoeksbevoegdheden en de behandelingsduur van de klacht.
* In een beperkt aantal gevallen wordt geen enkele kennisgeving van ontvankelijkheid gestuurd naar de klager. Zo is hij onnodig lange tijd in het ongewisse over wat met de ontvankelijkheid en de behandeling van zijn klacht gebeurt.
* Wanneer een geschilpunt is gerezen, moet de klager over voldoende tijd beschikken om zijn klacht aan de bemiddelaar voor te leggen. Met de huidige procedures blijkt dat niet altijd het geval te zijn.
* Het regelmatig informeren van de klager over de voortgang van zijn dossier blijkt ook geen algemene regel te zijn. In sommige aangelegenheden is dat echter wel het geval, bij voorbeeld wanneer het eindresultaat waarschijnlijk lang op zich laat wachten, wanneer er zich belangrijke ontwikkelingen voordoen in het dossier of wanneer de klager zelf naar informatie vraagt.
* Het wekt verbazing dat de bemiddelaar het onderzoek pas kan starten ten gevolge van een klacht. Volgens ons moet het mogelijk zijn een onderzoek te starten en uit eigen initiatief een advies te formuleren buiten elke klacht om.
* Bij het verrichten van hun onderzoek hangen verscheidene bemiddelaars af van andere (overeenstemmende, ...) instanties. Het verplicht optreden van die tussenpersonen kan het onderzoek positief beïnvloeden, wanneer zij, gelet op hun bevoorrechte positie binnen de onderneming, sneller toegang hebben tot belangrijke documenten en plaatsen. Zo kan de bemiddelaar gemakkelijker informatie inwinnen. Die tussenpersonen kunnen niettemin ook een rem vormen op de onderzoeksbevoegdheden van de bemiddelaar, wanneer deze laatste het onderzoek slechts kan verrichten op grond van hun instructies. Op die manier kan het optreden van de bemiddelaar zeer beperkt zijn.
* Een laatste aspect van de procedure dat aandacht verdient is de behandelingsduur van een klacht. Hoewel het voor de bemiddelaar meestal om te doen is om klachten te behandelen binnen een zo mogelijk redelijke termijn, laat het eindresultaat vaak te lang op zich wachten. Dat de behandeling vrij veel tijd in beslag neemt is evenwel niet altijd toe te schrijven aan de bemiddelaar zelf. De opgelopen achterstand kan ook te wijten zijn aan de complexe aanvragen, aan de klager zelf die de bemiddelaar slechts mondjesmaat de gevraagde informatie bezorgt of aan de organisatie zelf die een gebrek aan bereidwilligheid tentoonspreidt om de nodige inlichtingen te bezorgen en haar standpunt bekend te maken.
Uitgaande van de beschikbare cijfers over de geregistreerde verzoeken, moeten wij vaststellen dat er binnen de ombudsdiensten van de overheid geen precies en eenvormig registratiesysteem voorhanden is. Het precies registreren van alle vragen en klachten kan evenwel een waardevolle informatiebron vormen, om te kunnen bepalen waar de dienstverlening tekortschiet en slecht werkt. Een eenvormig registratiesysteem maakt het bovendien mogelijk de activiteiten van de verschillende ombudsdiensten objectief te vergelijken.
Indien de bemiddelaar een klacht gegrond vindt, dan wijzigt de situatie van de klager daarom nog niet automatisch. Aan de beslissing van de bemiddelaar is immers geen enkele juridische consequentie verbonden. Dientengevolge kan dat voor de klager slechts gunstig uitvallen als de organisatie voornoemde beslissing volgt. Zo niet blijft de klager, die in ruime mate zijn hoop op de bemiddelaar had gevestigd, sterk ontgoocheld of zelfs geïrriteerd achter.
Zoals de zaken nu staan is de organisatie niet verplicht de bemiddelaar te laten weten hoe het verder is gegaan met haar beslissing. De bemiddelaar heeft dienovereenkomstig geen enkel idee over hoe concreet werd ingespeeld op zijn tussenkomst. Wij pleiten voor het invoeren van een follow-up systeem, als feedback voor de bemiddelaar, hetgeen ook mogelijk maakt een zekere druk uit te oefenen op de organisatie.
Tot slot willen wij ook doen opmerken dat de klager meestal geacht wordt zich in de eerste plaats te richten tot de betrokken organisatie, met de bedoeling dat klachten op passende wijze worden behandeld op dat niveau. Slechts wanneer de interne behandeling van de klacht geen bevredigende oplossing brengt en de klager bereid is de zaak verder aan te pakken, kan een beroep worden gedaan op een bemiddelaar. Dat houdt in dat het aantal klachten die bij de bemiddelaar worden ingediend zeer beperkt is. De klagers hebben daarenboven vaak al een lange weg doorlopen. Vreemd genoeg stellen wij vast dat de bemiddelaar helemaal geen blik werpt op al hetgeen aan een klacht is voorafgegaan, hoewel dat sterk inspeelt op de kwantiteit en de kwaliteit van de klachten die aan de bemiddelaar worden voorgelegd. In die context lijkt het ons essentieel het volledige traject van een klacht als een geheel in overweging te nemen. De bemiddelingsprocedure is geen losstaand gegeven maar een deel van de keten. Het betreft een fase die in wisselwerking staat met wat vroeger is gebeurd en met wat in de toekomst zal volgen. In dat perspectief moet het werk van de bemiddelaar worden herdacht.
Publicatie:
ADMINISTRATIEVE RECHTSCOLLEGES: EEN RECHTSVERGELIJKENDE STUDIE
Prof. dr. J. Vande Lanotte, M. Cromheecke, P. Lefranc, RUG
I. SITUERINGSinds de onafhankelijkheid van België is de taakomschrijving van de overheid grondig gewijzigd. De 'welvaartstaat' van de 20ste eeuw waarbij de overheid zich veelvuldig inlaat in het maatschappelijk leven vervangt het 19e eeuwse 'laisser-faire' principe. Het is evident dat daardoor niet alleen de relaties tussen de overheid en de burger toenemen maar ook het aantal geschillen. De tussenkomsten van de overheid en de geschillenbeslechting ervan zijn niet gebaseerd op een doordacht, coherent plan maar worden door historische ontwikkelingen bepaald. Dit heeft tot gevolg dat er een labyrint van wetgeving, organen en procedures is ontstaan.
Ruw geschetst beschikt de uitvoerende macht over een toegewezen bevoegdheid die gebonden of discretionair van aard kan zijn. De controle op deze bevoegdheid gebeurt op drie verschillende wijzen. Ten eerste controleert de wetgevende macht de uitvoerende macht. De sanctie die deze vorm van controle met zich meebrengt is een politieke sanctie die democratisch gelegitimeerd en algemeen van aard is. Ten tweede controleert de uitvoerende macht zichzelf. Deze controle die ambtshalve gebeurt of op initiatief van een rechtzoekende die een administratief beroep instelt, vindt haar grondslag in de gedecentraliseerde of hiërarchische opbouw van de uitvoerende macht. Deze rechtsbescherming is niet onbelangrijk voor de bestuurde omdat het niet alleen de wettelijkheid van de handeling nagaat maar ook de doelmatigheid. Ten slotte bestaat er een jurisdictionele rechtsbescherming. Het is de rechtsbescherming die geboden wordt door hetzij de burgerlijke, hetzij de administratieve rechtscolleges. Zij vrijwaren rechtstreeks de persoonlijke (soms collectieve) belangen van de (rechts)persoon en behelst principieel enkel de wettelijkheid van de genomen of de te nemen beslissingen. Het onderwerp van het onderzoeksproject behandelt het jurisdictioneel beroep bij de administratieve rechtscolleges in rechtsvergelijkend perspectief.
Een rechtsvergelijkende studie van de Belgische administratieve rechtscolleges met de Franse en Nederlandse jurisdicties is bijzonder leerzaam vermits zij een gelijkaardige oorsprong hebben maar verschillend geëvolueerd zijn. Frankrijk heeft reeds tijdens de Franse Revolutie gekozen voor een relatief zuiver jurisdictioneel pluralisme waarbij de administratieve rechtsmacht te onderscheiden is van de burgerlijke rechtsmacht. Dit systeem is door de jaren heen fundamenteel ongewijzigd gebleven maar wordt voortdurend aangepast. De Nederlandse administratieve rechtscolleges daarentegen kenden tot voor kort een stelsel dat conceptueel te vergelijken was met het bestaande Belgisch systeem maar is sedert 1 januari 1994 de weg ingeslagen van het jurisdictioneel monisme waarbij (voorlopig?) een gedeelte van de administratieve rechtscolleges geïntegreerd worden bij de administratieve kamers van de arrondissementsrechtbanken die behoren tot de burgerlijke rechtsmacht. Bij de rechtsvergelijking met de Franse administratieve rechtscolleges wordt vooral de nadruk gelegd op het bestaande systeem en de wijzigingen die geleidelijk aan worden aangebracht. Terwijl bij de rechtsvergelijking met de Nederlandse administratieve jurisdicties vooral de klemtoon gelegd wordt op de motivatie van de wetgever, de totstandkoming, de uitvoering, de opbouw en de gevolgen van de hervormingen alsmede de rechtsmiddelen die er voor handen zijn.
II. RECHTSHISTORISCH OVERZICHTDe Franse Revolutie is voor de organisatie, de werking en de rechtsmacht van de administratieve rechtscolleges van uitzonderlijk grote betekenis. De scheiding der machten, de vrees voor de terugkeer van het absolutisme en de angst dat de burgerlijke en bijzondere rechtscolleges de nieuwe revolutionaire ideeën zullen dwarsbomen zorgen er voor dat hun rechtsmacht in mindere of sterke mate wordt afgebouwd. Door de burgerlijke rechtscolleges nagenoeg volledig (Frankrijk) of gedeeltelijk (Nederland en België) te verbieden uitspraken te vellen over geschillen tussen de particulieren en de overheid en het (aanvankelijk) afwijzen van bijzondere administratieve rechtscolleges wordt de administratie zelf bevoegd voor de administratieve geschillenbeslechting. Geleidelijk aan ontwikkelen binnen de administratie zelf organen ('raden') die de administratieve geschillen behandelen en in een later periode beslechten. Deze evolutie is de bakermat van de administratieve rechtscolleges in Frankrijk, Nederland en België.
De maatschappelijke en politieke ontwikkelingen, de verhouding tussen burger en bestuur, de doctrine en de aanwas van administratieve geschillen zorgen er voor dat de administrafrechterlijke opbouw voortdurend aangepast wordt (Frankrijk en België) of fundamenteel gewijzigd wordt (Nederland). Dit heeft tot gevolg dat de administratieve geschillenbeslechting, hoewel zij alle drie op dezelfde grondvesten steunen, thans fundamenteel van elkaar verschillen.
III. ADMINISTRATIEVE RECHTSCOLLEGES IN BELGIË.Principieel behoren alle geschillen beslecht te worden door de burgerlijke rechtscolleges. Voor de geschillen die burgerlijke rechten als voorwerp hebben, geldt dit in absolute zin. Voor de politieke rechten is de burgerlijke rechter in beginsel bevoegd, tenzij de wet het anders voorziet en er administratieve rechtscolleges voor opricht. Daarnaast bestaan er administratieve beroepen die moeten of kunnen ingesteld worden bij de administratieve overheid. Dit alles heeft tot gevolg dat de rechtzoekende zich kan of moet richten naar een bepaalde overheid, een administratief of burgerlijk rechtscollege.
Het onderscheid tussen administratieve en jurisdictionele beroepen is echter niet steeds duidelijk. Daarom heeft de rechtspraak en -leer onderscheidingscriteria vooropgesteld. Traditioneel worden ze onderverdeeld in het organiek, het formeel, het materieel en het wettelijk criterium. In de rechtspraktijk blijken zij niet sluitend te zijn. Een criterium moet immers enerzijds ruim genoeg zijn om op alle bestaande administratieve jurisdicties toepasselijk te zijn en anderzijds voldoende beperkend zijn om het onderscheid met andere beroepen mogelijk te maken. Bovendien dient het te beschrijven wat een administratief rechtscollege 'is' en niet wat ze 'behoort' te zijn. Hieruit volgt dat een administratief rechtscollege enkel een overheidsorgaan kan zijn waarvan de beslissingen gezag of kracht van gewijsde hebben en die niet onder het hoofdstuk 'De rechterlijke macht' van de Grondwet valt.
Het gezag van gewijsde is een normatief verbindende beslissing die verhindert dat deze beslissing nog in vraag wordt gesteld. In het onderzoeksrapport wordt een eliminerende werkwijze vooropgesteld om de jurisdictionele bevoegdheid van een orgaan vast te stellen. Op de eerste plaats dient (uiteraard) de wettekst zelf onderzocht te worden. Indien daarin letterlijk terug te vinden is dat het orgaan een administratief rechtscollege (-bank) is of een jurisdictionele beslissing neemt of haar beslissing gezag of kracht van gewijsde bezit dan is het orgaan een administratief rechtscollege. Bevat ten tweede de wettekst geen expliciete bepalingen dan moet nagegaan worden of er een cassatieberoep ingesteld wordt. Wanneer ten derde de wettekst noch expliciet noch impliciet duidelijkheid verschaft dan kan uit de parlementaire voorbereiding en het advies van de Raad van State duidelijk blijken dat de wetgever de bedoeling heeft gehad om een jurisdictioneel orgaan op te richten. Tenslotte moeten alle hoger vernoemde criteria onderzocht worden wanneer de vorige stappen geen oplossing hebben kunnen bieden. De juridische kwalificatie van deze twee laatste categorieën kan problematisch verlopen.
De gevolgen die verbonden zijn aan de jurisdictionele aard van een orgaan zijn niet onbelangrijk. Immers kunnen de rechtscolleges in beginsel niet meer op hun beslissingen terugkomen, zijn alle overheden alsook de partijen en in sommige gevallen alle burgers door de uitspraak gebonden, kan de exceptie van onwettigheid niet toegepast worden en zijn de hogere rechtscolleges onafgezien van de gewone en buitengewone rechtsmiddelen gehouden de beslissingen van de lagere rechtscolleges te respecteren. Bovendien moet een jurisdictie onafhankelijk en onpartijdig optreden en een gemotiveerde uitspraak vellen binnen een redelijke termijn. De uitspraak moet, alsook in sommige gevallen de terechtzitting, in het openbaar gebeuren en dient op tegenspraak, met gelijke middelen, geveld te worden.
Anno 1996 bestaan er juridisch een 65-tal administratieve rechtscolleges. De redenen die de wetgever aanhaalt om ze op te richten zijn zeer specifiek en moeten individueel onderzocht worden. Toch kunnen de volgende algemene redenen weergegeven worden. Een eerste reden is de reeds hierboven aangehaalde toename van inmenging van de overheid in het maatschappelijk leven. Een tweede reden is om op deze wijze een concreet probleem dat zich op een bepaald moment manifesteert op te lossen. Een derde reden kan gevonden worden in de bescherming van de rechtzoekende tegen het onrechtmatig of willekeurig optreden van het bestuur. Een vierde reden tot oprichting is een reorganisatie of coördinatie van bepaalde aangelegenheden om zodoende effectiever te kunnen optreden. Tot slot is de ruime en gespecialiseerde materie waarover het rechtscollege zich met de nodige snelheid moet buigen een vijfde reden.
De administratieve rechtscolleges zijn vrij ontoegankelijk, vermits zij verspreid liggen over nagenoeg alle ministeries, effectieve informatie nagenoeg volledig ontbreekt en niet alle wettelijk bestaande administratieve rechtbanken in de rechtspraktijk actief zijn. Bovendien bezitten zij vaak een specifieke territoriale bevoegdheid en behoren de (eventuele) beroepsorganen soms tot de burgerlijke rechtsmacht. Daarnaast is het opmerkelijk dat het bijzonder moeilijk is om de effectieve werking van de administratieve jurisdicties na te gaan. Over het algemeen worden er relatief weinig zaken aanhangig gemaakt en hebben zij over het algemeen relatief weinig achterstand.
Het Belgisch administratief contentieux kent geen algemene procedureregels die van toepassing zijn op alle administratieve rechtscolleges. Elke administratieve jurisdictie heeft zijn specifieke procedureregels. De administratieve voorprocedures zijn niet steeds voorzien of verplicht gesteld en worden evenmin op coherente wijze georganiseerd. 70 % van de administratieve rechtscolleges wordt samengesteld uit minstens één magistraat. De overige leden moeten meestal specifieke kwalificaties bezitten wat in de praktijk wel eens tot moeilijkheden kan leiden. De helft van de rechtscolleges houdt in haar samenstelling rekening met een zekere pariteit. Iets meer dan de helft van de jurisdicties oordeelt in eerste en enige aanleg, m.a.w. tegen deze uitspraken zijn enkel nog buitengewone rechtsmiddelen mogelijk.
Administratieve rechtscolleges vellen uitspraken over een ruim scala van onderwerpen. Het leeuwedeel van de administratieve jurisdicties velt uitspraken over de gevolgen van oorlogsomstandigheden en militieverplichtingen, gevolgd door rechtscolleges die een financiële tegemoetkoming toekennen van sociale aard andere dan de eerste groep en zij die uitspraak vellen over economische materies, aanslagen van belastingen of accijnzen of geneeskundige materies. De overige administratieve rechtscolleges vellen uitspraken over geschillen gaande van culturele, strafrechtelijke, milieu, administratiefrechtelijke naar disciplinaire en professionele aangelegenheden. De algemene taakomschrijving van rechtscolleges is met gezag van gewijsde een uitspraak vellen.
In tegenstelling met de andere administratieve rechtscolleges is het aantal aanhangig gemaakte zaken bij de Raad van State tijdens de onderzoeksperiode (1989 t.e.m. 1995) sterk gestegen (nagenoeg verviervoudigd). Dit heeft tot gevolg dat ondanks de sterke stijging van het aantal gevelde arresten (tijdens de onderzoeksperiode ongeveer verdrievoudigd) de gerechtelijke achterstand van de Raad zeer sterk is toegenomen (van 6.230 zaken in 1989 tot 14.985 zaken in 1995).
De invoering van het algemeen administratief kort geding heeft duidelijk een sterke toename van het aantal zaken bij de Raad van State tot gevolg gehad. Toch moet hierbij vermeld worden dat er nadien jaarlijks een toenemende daling in de stijging wordt waargenomen. Voor het aantal inkomende zaken wordt in het kalenderjaar 1995 zelfs een daling van 10 % genoteerd in vergelijking met 1994.
De invoering van het algemeen administratief kort geding heeft eveneens een grote aanwas van vreemdelingenzaken tot gevolg gehad. Hierbij valt de grote verschillen tussen de taalrollen op. De toename van vreemdelingenzaken is voor de Franstalige kamers (verhoudingsgewijs) veel groter en grilliger dan voor de Nederlandstalige kamers die reeds voor de invoering van het administratief kort geding op een relatief hoog niveau stonden.
Inzake de duurtijd daalt de gemiddelde termijn nodig om een arrest ten gronde te vellen gedurende de onderzoeksperiode met 9 maanden om in 1995 te komen tot een gemiddelde van 2 jaar en 7 maanden voor de arresten exclusief vreemdelingen en 2 jaar voor de arresten inzake vreemdelingen. De gemiddelde termijn nodig om een arrest in kort geding te vellen haalt met zijn duurtijd van 10 maanden in het kalenderjaar 1995 ruimschoots de wettelijk voorgeschreven termijn van 45 dagen niet. Deze duurtijd is sedert de invoering van het algemeen administratief kort geding jaarlijks gestegen. Opvallend hierbij is, en dit in tegenstelling met de procedure ten gronde, dat de gemiddelde duurtijd in 1995 van de arresten in kort geding inzake vreemdelingen veel hoger is (11 en een halve maand) dan de arresten in kort geding exclusief vreemdelingen (4 en een halve maand).
IV. ADMINISTRATIEVE RECHTSCOLLEGES IN FRANKRIJK.
Ongetwijfeld is het meest in het oog springend kenmerk de scheiding tussen de burgerlijke en de administratieve rechtsmacht. Deze laatste bewaart het evenwicht tussen het individueel en het algemeen belang. Binnen de administratieve rechtsmacht wordt een onderscheid gemaakt tussen de administratieve rechtscolleges van gemeen recht en de bijzondere administratieve rechtscolleges. De eerste categorie, bestaande uit de 34 administratieve rechtbanken van eerste aanleg ('les tribunaux administratifs'), de vijf administratieve hoven van beroep ('les cours administratives d'appel') en de Raad van State, vormen een homogene groep van rechtscolleges waarbij een grote mate van eenheid in structuur, organisatie en taakomschrijving bestaat. De 30 à 50-tal bijzondere administratieve rechtscolleges daarentegen vormen een heterogene groep van jurisdicties waar samenhang en organisatie zoek is. Overwegend hebben zij over een specifieke aangelegenheid zowel een bestuurlijke als een jurisdictionele taak te vervullen. Wegens het relatief gering aantal zaken die zij uitspreken hebben zij voor de rechtspraktijk maar een ondergeschikt belang.Door de oprichting van zowel de administratieve rechtbanken van eerste aanleg in 1953 als de administratieve gerechtshoven in 1987 had de wetgever de bedoeling de toevloed van zaken bij de Raad van State te verminderen. De 34 administratieve rechtbanken van eerste aanleg zijn bevoegd om van alle administratieve geschillen in eerste aanleg kennis te nemen, tenzij de wet een ander rechtscollege bevoegd heeft gemaakt. Tegen deze uitspraken staat er in beginsel steeds een hoger beroep open bij de administratieve gerechtshoven of de Raad van State. Naast de jurisdictionele bevoegdheid hebben zij ook nog administratieve taken te vervullen. De vijf administratieve gerechtshoven zijn niet de appelrechters van gemeen recht, doch vellen thans de meeste uitspraken in hoger beroep. Ook zij hebben een aantal administratieve taken te vervullen.
Naast zijn bevoegdheid om in eerste of in hoger beroep kennis te nemen van bepaalde geschillen wordt de Raad van State meer en meer de uniformiserende en harmoniserende administratieve rechter. Hij is met name de administratieve cassatierechter, voorziet in de beroepen ingesteld door ministers die tot doel hebben om juridische fouten van jurisdicties te verbeteren en is bij wijze van advies bevoegd om zich uit te spreken over de 'questions de droit nouvelles' die hem door de administratieve gerechtshoven of de administratieve rechtbanken van eerste aanleg worden toegestuurd.
Het hoger beroep heeft een devolutief karakter en werkt in beginsel niet schorsend. Het cassatieberoep wordt pas onderzocht wanneer ofwel voorafgaandelijk de voorzitter of de 'commission d'admission des pourvois en cassation' het beroep doorgeeft aan de voorzitter van een afdeling van de Raad van State. Bovendien kan de Raad van State, optredend als cassatierechter, zelf over de zaak beschikken wanneer de behoorlijke rechtsbedeling dit gebiedt.
Principieel heeft de rechtzoekende steeds de mogelijkheid (in mindere mate de verplichting) om een willig of hiërarchisch administratief beroep of een beroep bij de toezichthoudende overheid in te stellen. De termijn waarbinnen de rechtzoekende een jurisdictioneel beroep moet aanhangig maken wordt door het instellen van een dergelijk beroep in beginsel gestuit op voorwaarde dat het administratief beroep wordt ingesteld vóór het verstrijken van de termijn om een jurisdictioneel beroep in te stellen. Ook de mogelijkheid om voorafgaandelijk een verzoeningsprocedure uit te putten is in beginsel steeds voorzien en stuit eveneens de termijn voor het instellen van een jurisdictioneel beroep. Enige uitzonderingen buiten beschouwing gelaten zijn deze procedures zeer rudimentair geregeld en missen ze elke uniformiteit.
De beroepen wegens machtsoverschrijding kunnen aanleiding geven tot het vernietigen van de bestreden administratieve handeling. Wanneer de handeling vernietigd wordt, wordt zij geacht nooit bestaan te hebben en heeft een erga omnes effect. Het vol beroep leidt tot een veroordeling van de verliezende partij waarbij de rechter zich niet beperkt tot het uitspreken van een vernietiging maar de bevoegdheid heeft om de bestreden handeling te hervormen of een ander in de plaats te stellen, te bevelen om een som geld te betalen, de verplichtingen ten laste van de administratieve overheid vast te stellen en noodzakelijke of dringende werken te bevelen. Naast de uitspraak over het geschil bevat het dispositief de toewijzing van de proceskosten, de rechtsplegingsvergoeding, de boete wegens oneigenlijk beroep en het bepalen van de personen die per aangetekend schrijven een authentieke akte van de uitspraak moeten krijgen.
V. DE ADMINISTRATIEVE RECHTSCOLLEGES IN NEDERLAND.De organisatie van de administratieve geschillenbeslechting in Nederland kent in tegenstelling met het Franse wel een echte breuklijn. De ongestructureerde administratiefrechtelijke opbouw van tientallen administratieve bezwaren en beroepen, administratieve rechtscolleges, de Raad van State met de afdeling geschillen van bestuur en de afdeling rechtspraak en de burgerlijke rechter wordt stapsgewijs verlaten. Na de eerste fase van de rechterlijke organisatie van 1 januari 1994 wordt een gedeelte van de administratieve rechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd in de administratieve kamers van de arrondissementsrechtbanken die behoren tot de burgerlijke rechtsmacht. In een latere fase is het de bedoeling om de overblijvende (ongestructureerde) administratieve rechtscolleges te integreren in de bestaande rechtscolleges, het vraagstuk van het hoger en cassatie beroep op te lossen waarbij de integratie bij de burgerlijke rechtsmacht het meest waarschijnlijke lijkt.
In uitvoering van artikel 107, tweede lid van de Grondwet hervormt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stapsgewijs het vroeger chaotisch gestructureerde bestuurs(proces)recht in één globale wet die tot doelstelling heeft algemene regels in te voeren. De grondgedachte van de Awb is dat de verhouding tussen burger en bestuur meer en meer gelijkwaardig wordt. Hieruit volgt dat de rechtsbescherming van de burger tegenover het bestuur belangrijker wordt dan de rechtshandhaving van het objectieve recht. Daartoe moet het bestuursrecht meer eenheid vertonen, gesystematiseerd, vereenvoudigd en moet de min of meer vaststaande jurisprudentie, gecodificeerd worden. De hervormingen van het bestuursrecht gaan samen met een hervorming van het bestuursprocesrecht en de rechterlijke organisatie. Dit is ook noodzakelijk vermits een hervorming van het bestuursrecht haar doel voorbij zou schieten indien de chaotisch georganiseerde administratieve rechtspraak verder zou blijven bestaan. Hierbij wordt gestreefd naar één rechtsmacht die oordeelt over alle rechtsvragen die in het geding zijn op grond van eenheid van recht.
De versterking van de bedrijfsvoering, de infrastructuur en de automatisering wordt als een noodzakelijke voorwaarde aanzien voor de herziening van de rechterlijke organisatie. In 1989 werd de DGO-structuur ingevoerd. Een 'manager', de Directeur Gerechtelijke Organisatie, is verantwoordelijk voor het beheer van de middelen van de rechtbank, het hoofd van het ondersteunend personeel en is de beschermheer van het arrondissements- en justitiebelang. In 1990 werd het systeem van 'planning en control' ingevoerd. Deze methode houdt in dat alle betrokkenen van de rechtbank, rekeninghoudend met de prioriteiten van het departement, jaarlijks een arrondissementsplan opmaken met een overzicht van hun activiteiten, doelstellingen en middelen. Nadien worden met het departement managementafspraken gemaakt die d.m.v. periodieke rapportages getoetst worden aan de resultaten van de bedrijfsvoering.
De Awb kent drie verschillende soorten bestuursrechtelijke ingangen. Ten eerste is er in beginsel een verplichte bezwaarschriftprocedure (of in steeds mindere mate administratief beroep) dat ingesteld moet worden bij het bestuursorgaan dat de bestreden beslissing genomen heeft. De voordelen ervan zijn de heroverweging, het leereffect, de 'filterfunctie' en als de rechter dan toch gevat wordt, is het geschil afgebakend en uitgewerkt. De nadelen van een bezwaarschriftprocedure zijn de lastenverzwaring voor het bestuursorgaan en een bijkomende verplichte aanleg. Een tweede bestuursrechtelijke ingang is het beroep bij de administratieve kamers van de arrondissementsrechtbanken die optreden als de algemene administratieve rechter. Ten slotte bestaat er een voorziening op grond van specifieke wetgeving bij een gespecialiseerde administratieve rechter, de burgerlijke rechter of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De behandeling van het beroep bestaat in beginsel uit het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Na het beroepsschrift dient het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift in bij de rechtbank. Dit zijn de enige verplichte stappen van het vooronderzoek. Indien de zaak nog steeds onduidelijk is, beschikt de rechter over heel wat middelen om meer klaarheid in de zaak te brengen: het repliceren en dupliceren, in persoon verschijnen, schriftelijke inlichtingen verstrekken, getuigen, deskundigen, tolken en een onderzoek ter plaatse instellen. Na afloop van het vooronderzoek volgt de zitting, tenzij met toestemming van de partijen daarvan afgezien wordt. Na het onderzoek ter zitting kan de rechter ofwel onmiddellijk een mondelinge uitspraak vellen ofwel een schriftelijke uitspraak vellen.
Niet alle beroepen doorlopen dit schema. Versnelde behandeling is mogelijk bij spoedeisendheid en vereenvoudigde behandeling bij kennelijk onontvankelijkheid, (on)gegrondheid en onbevoegdheid. De president van een rechtbank kan tevens een dwangsom uitspreken en onmiddellijk in de hoofdzaak voorzien wanneer er reeds een beroep bij de rechtbank aanhangig is en hij van mening is dat de zaak geen aanvulling meer behoeft.
De rechter kan het bestreden besluit vernietigen, in stand houden, onder bepaalde voorwaarden zelf in de zaak voorzien of het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen, een andere handeling te verrichten dat rekening houdt met de rechterlijke uitspraak of kan een volledige schadevergoeding uitspreken. De rechter kan tevens een termijn bepalen al dan niet onder verbeurdverklaring van een dwangsom. Bovendien wijst de uitspraak eventueel de partij(en) aan die de betaalde griffierechten moeten vergoeden.
Het hoger beroep is in beginsel voorzien maar is in de huidige regeling slechts gedeeltelijk geregeld. Het heeft een devolutieve werking. Het cassatiemiddel is thans nagenoeg onbestaande maar zou in de toekomstig op een eenvormige wijze geregeld worden.
VI. CONCLUSIES EN BELEIDSVOORSTELLEN.De versnippering van de administratieve rechtscolleges enerzijds en de achterstand van de Raad van State anderzijds moet op een structurele en fundamentele wijze afgebouwd en door een eenvormige, doorzichtige en snel werkende structuur vervangen worden.
Het behoud van een beroepsmogelijkheid bij één afzonderlijk administratief rechtscollege, dat uitsluitend bevoegd is voor één gespecialiseerde materie, moet verlaten worden. Vooreerst kunnen een aantal wettelijk bestaande, maar (nagenoeg) niet actieve administratieve rechtscolleges die hun bestaansreden hebben verloren, opgeheven worden. Dit wijzigt weinig aan de rechtspraktijk, maar de wetgeving wordt er eenvoudiger en doorzichtiger door. Ten tweede kunnen een aantal administratieve rechtscolleges 'gedejurisdictionaliseerd' worden. Hiermee wordt bedoeld dat het voorwerp van het geschil eerst door een administratieve overheid behandeld moet worden waarna een jurisdictioneel beroep ingesteld kan worden bij een gemene rechter. Voor geschillen die betrekking hebben op een bestreden administratieve rechtshandeling kan (in een eerste fase) of moet (in een tweede fase) vooraleer een jurisdictioneel beroep wordt ingesteld een heroverweging gevraagd worden van de bestreden beslissing aan hetzij de administratieve overheid die de beslissing genomen heeft hetzij de hogere of toezichthoudende overheid.
Ten derde rijst voor de resterende administratieve rechtscolleges de vraag naar de opportuniteit van het oprichten van gemene gedecentraliseerde rechtbanken hetzij geïntegreerd in de burgerlijke rechtscolleges hetzij in de vorm van nieuw op te richten administratieve jurisdicties. Het beantwoorden van deze vraag moet zowel vanuit de doelmatigheid als vanuit de kwaliteit van de rechtsbescherming gezien worden.
De motivatie voor het oprichten van dergelijke algemene (administratieve) jurisdicties is tweevoudig. De decentralisatie van de Raad van State kan met name de administratieve rechtspraak dichter bij de rechtzoekende plaatsen, een structureel antwoord geven op de overbelasting van de Raad en de lange procesduur en wordt een dubbele aanleg mogelijk gemaakt. Terzelfdertijd wordt gehoopt op deze wijze een overzichtelijke, vereenvoudigde en samenhangende structuur te creëren voor de administratieve rechtscolleges die dan op grond van een eenvormige procedure en op basis van onafhankelijke, permanente en geschoolde rechters een vaste en coherente jurisprudentie kunnen vormen.
Tegenover het decentraliseren van de administratieve rechtspraak moet vooreerst ingebracht worden dat het louter creëren van nieuwe gemene (administratieve) rechters met nieuwe aanlegmogelijkheden geen algehele oplossing met zich mee brengt voor de aanwas van administratieve geschillen (cf. Franse ervaring). Daartegenover kan de vraag gesteld worden of de verhoging van het zaakaanbod door de invoering van de decentralisatie van de administratieve rechtspraak precies de noodzaak ervan niet aantoont. Ten tweede moet in rechtsvergelijkend perspectief met zowel Frankrijk als (voorlopig?) Nederland opgemerkt worden dat de integratie van alle bestaande administratieve rechtscolleges in één en dezelfde structuur problematisch is. Bovendien moet bij decentralisatie van de administratieve rechtspraak de bevoegdheidsproblematiek eenvoudig en homogeen afgebakend worden. Vandaar dat geopteerd wordt voor het 'rationaliseren' van de resterende administratieve rechtscolleges.
Om het gebrek aan inzicht over de administratieve rechtscolleges te ondervangen wordt voorgesteld om op een algemene wijze de verplichting van een jaarlijkse rapportage met inbegrip van een planning in te voeren en, minstens, een algemene doorzendingsverplichting op te leggen. De aanwas van administratieve geschillen voor administratieve rechtscolleges zou ondervangen kunnen worden door een verplichte voorafgaandelijke administratieve procedure, verzoeningsmogelijkheden, selectieve procedures vóór en tijdens de jurisdictionele fase en pecuniaire middelen. Tot slot is het aan te bevelen dat de wijzigingen in één fundamentele wet worden opgenomen die dan eventueel gefragmenteerd uitgevoerd kunnen worden.
Publicatie:Administratieve rechtscolleges: een rechtsvergelijkende studie.
Prof. dr. J. VANDE LANOTTE, RUG, 1997Tussen burger en beleid.
Prof. dr. L. HUYSE, KU Leuven, 1996.